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Une autre agriculture est possible
Pour une rémunération des services environnementaux pondérée par l'emploi

le 17 juin 2010

ARTICLES
DOSSIER :
Pour une autre PAC, propositions d’avenir. (4)
Pour une autre PAC, propositions d'avenir.

Pour une rémunération des services environnementaux pondérée par l’emploi

Vers une autre PAC pour 2013

La distribution des aides est inéquitable et mal ciblée. Au fil des réformes, la politique de soutien direct des revenus agricoles s’est substituée à la politique de stabilisation des marchés. Aujourd’hui dans de nombreuses filières de production, les soutiens directs représentent l’essentiel du revenu agricole et ne suffisent pas à amortir les baisses récurrentes du revenu réel par actif (-12,2% en 2009). Entre 2005 et 2009, le revenu agricole réel par actif de l’UE 27 a décliné de 1,7% alors que la main d’œuvre agricole continue de fondre inexorablement, de l’ordre de 11,5% dans l’UE27 depuis 2005. [1]

De plus, la politique actuelle de soutien des revenus, basée sur le paiement unique, est inopérante, inéquitable et mal ciblée pour plusieurs raisons :

- elle ne prend pas en compte les niveaux réels de revenu des agriculteurs mais se réfère encore parfois, en France par exemple, à une production historique pour s’incarner dans un « droit » à paiement à l’hectare ;

- cette politique est inefficace lorsque les prix agricoles sont trop bas et largement injustifiée quand les prix sont élevés ;

- elle encourage les effets de capitalisation dans le prix de la terre, et alimente ainsi les rentes foncières ;

- les aides sont concentrées dans les exploitations les plus grandes ou les types d’agriculture les plus intensifs

- les aides prennent faiblement en compte l’apport bénéfique ou l’impact négatif pour la société du type d’agriculture soutenu.

Pour ces raisons, les paiements directs ne sont plus légitimes socialement, la PAC ne disposant toujours pas d’instruments adéquats pour résoudre le problème de la distribution inéquitable des aides. [2]

Une intégration de l’environnement trop insuffisante

Les interactions entre l’agriculture et l’environnement peuvent produire des externalités soit positives (entretien des paysages, sauvegarde de la biodiversité sauvage et domestique, réduction des risques d’incendies...) soit négatives (pollution des ressources en eau, érosion des sols, détérioration des habitats naturels....). Ainsi l’agriculture peut fournir non seulement des produits agricoles, alimentaires et non-alimentaires, mais aussi des services environnementaux, et même ruraux avec l’entretien de l’espace et le maintien du tissu rural.

Le rôle des politiques publiques devrait logiquement être de favoriser la production d’externalités positives et de freiner la production d’externalités négatives. Tel n’est pourtant pas le cas. D’une part, une grande partie des subventions de la PAC soutient des types d’agriculture qui ont un impact dommageable sur l’environnement. D’autre part, les outils visant à intégrer la dimension environnementale sont limités voire inadaptés.

- La conditionnalité des aides vise d’abord à limiter les « externalités négatives », et non à valoriser la production « d’externalités positives ». Si les bandes enherbées le long des cours d’eau constituent la plus grande avancée du dispositif de conditionnalité, ce type de « bonne pratique agricole » demeure une exigence minimale qui ne remet en question ni les quantités d’intrants utilisées, ni les modes de production.  [3]

- La logique incitative des mesures agro-environnementales (MAE) consiste à compenser un manque à gagner par rapport aux références de rendement de l’agriculture conventionnelle. De ce fait, les MAE ne rémunèrent pas un service environnemental. De plus, on ne peut que souligner l’impact limité des MAE à cause de la faiblesse des moyens financiers dégagés. [4] Enfin, la durée contractuelle des MAE, qui est de cinq ans, ne favorise pas la pérennité des engagements agro- environnementaux face à des « droits à paiement » non-contractuels et plus incitatifs par leur montant.

La PAC manque de légitimité sociale et environnementale

Une meilleure acceptation de la PAC par l’opinion passe nécessairement par la relégitimation des paiements directs sur la base des services rendus par l’agriculteur à la société dans son ensemble. [5] Ces paiements seraient plus équitables car rémunérant un service, ils soutiendraient uniquement une agriculture durable souvent plus intensive en emplois et favoriseraient le maintien d’un tissu rural nécessaire à la préservation d’agro-écosystèmes bénéfiques pour l’environnement. Ils constitueraient une juste reconnaissance des services que rendent les agriculteurs à toute la société.

Cette refondation permettrait de passer d’une logique de droits historiques à une logique contractuelle de rémunération des services environnementaux fournis par les agriculteurs, en y associant des critères liés à l’emploi (pondération en fonction du nombre d’actifs et de la taille des exploitations).

Nous proposons de faire de la rémunération des services environnementaux la base d’attribution des paiements directs et donc un des principes fondateurs de la prochaine PAC. Concrètement, cette rémunération concernerait :

- le maintien des fonctions de régulation des écosystèmes comme la gestion de la ressource en eau, la séquestration du carbone ;

- la préservation de la biodiversité, la protection des habitats naturels ou l’entretien des paysages ruraux ;

- la résistance aux aléas naturels, la résilience des écosystèmes au changement climatique, la conservation des ressources génétiques et le maintien d’une vitalité rurale nécessaire à la fourniture de tous ces services.

D’ores et déjà, des systèmes de production fournissant des services environnementaux existent et sont pratiqués par des dizaines de milliers d’agriculteurs en France et en Europe : par exemple l’agriculture biologique, l’agriculture à bas niveau d’intrants, la protection biologique intégrée ou les systèmes extensifs dans les zones à haute valeur naturelle... La PAC devrait soutenir uniquement, par des incitations fortes, ces types d’agriculture qu’elle a trop souvent ignorés.

Mieux cibler l’octroi des paiements directs pour prendre en compte l’environnement, le maintien d’un tissu rural et l’emploi constitue ainsi une priorité de la future PAC, sans quoi il est vain de penser pouvoir pérenniser un système d’aide inéquitable et inefficace après 2013.

Comment mieux intégrer l’environnement à la PAC ?

- faire respecter le principe du pollueur-payeur par tous les agriculteurs, qu’ils soient bénéficiaires ou non d’aides publiques, et supprimer toute aide publique pouvant avoir un effet dommageable sur l’environnement. Le respect de la législation, environnementale notamment, doit être un pré- requis pour pouvoir bénéficier des paiements directs de la PAC mais le simple respect de la législation ne saurait donner lieu à une subvention ;

- repenser les bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) au niveau communautaire sur des bases plus agronomiques adaptées au terrain ; rendre obligatoires les normes facultatives relatives à la protection des sols (érosion, structure, fertilité, entretien minimal) ;

- soutenir les types d’agriculture importants pour la fourniture de services environnementaux qui répondent aux nouveaux défis (climat, énergie, eau, biodiversité) qui, dans une démarche volontaire, vont au-delà de la législation notamment environnementale, comme l’agriculture à bas niveau d’intrants, l’agriculture biologique et les systèmes agricoles à haute valeur naturelle (HVN) [6]

- légitimer ces nouveaux paiements directs aussi par l’emploi, en instaurant une limite maximale par actif agricole (plafonnement/UTA) et par exploitation [7] ;

- envisager des périodes de contractualisation pour les paiements de services environnementaux qui aillent au-delà de cinq ans, afin de garantir une fourniture pérenne d’engagements dans la durée (jusqu’à 7 ans, soit la durée du cadre financier pluriannuel de l’UE) ; Cette refondation du système des paiements directs permettrait d’encourager une agriculture plus écologique, afin de lutter plus efficacement contre le changement climatique et de protéger les ressources naturelles.

Notes

[1] Eurostat, 2009

[2] The Health Check of the CAP reform : impact assessment of alternative policy options, DG Agri, 2008

[3] Cour des comptes européenne. La conditionnalité des aides est-elle une politique efficace ? Rapport No 8, 2008.

[4] Les paiements agroenvironnementaux représentent 23% des dépenses du 2nd pilier de la PAC et 5% de l’ensemble des dépenses de la PAC (Rapport sur le développement rural, DG Agri, 2009)

[5] Voir le rapport de l’IEEP Provision of Public Goods through Agriculture in the European Union, 2009

[6] Les trois caractéristiques clés de l’agriculture HVN sont : le faible degré d’intensification, la part de végétation semi- naturelle et la forte diversité du couvert végétal (Forum européen sur la protection de la nature et le pastoralisme)

[7] Un plafonnement des aides fixé à 100 000 € par exploitation rapporterait 3 milliards d’euros, soit 8% du montant total des aides découplées. Un tel plafond concernerait 25 000 exploitations de l’UE, soit 1% du total (source DG Agri, Op. Cit)


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