La biométhanisation, d’abord un choix politique !

Le choix de la biométhanisation comme solution alternative aux schémas prédéfinis des années 90 est d’abord un choix politique.

A Calais plus qu’ailleurs peut-être. Sans m’attarder trop longtemps sur l’aspect politique de la problématique des déchets, il faut bien avouer que l’idée même de biométhanisation n’aurait même pas vu le jour sur Calais s’il n’y avait eu à la base une vision globale de la gestion des déchets, travaillée et portée par le groupe des élus écologistes, devenue en 1995 nouvelle composante du Conseil Municipal de Calais.

L’histoire de la biométhanisation, à Calais d’abord puis dans toute la communauté d’Agglomération du Calaisis, c’est d’abord l’histoire d’un combat écologiste contre l’installation sur le littoral d’un incinérateur de déchets qui se proposait d’accueillir tous les déchets du littoral du Pas-de-Calais et de l’arrière pays, un projet qui a amené l’une des premières mobilisations de l’écologie politique dans le Calaisis, dans les années 1991-1992.

Une fois élus en 1995, il nous fallait mener une réflexion globale sur les déchets, pour présenter des alternatives de valorisation. Et pour bien restituer le contexte de l’époque, on ne parlait alors, aussi bien du côté des élus que du côté des techniciens, que d’ « élimination des déchets ». Comme si on pouvait se débarrasser des déchets, en les emmenant loin de chez soi ou en les faisant passer par le feu purificateur de l’incinération.

Nous nous sommes opposés, officiellement, au Plan Départemental d’Elimination des Déchets qui campait sur ses positions antérieures et qui ne prenait pas en compte les nouvelles orientations du projet calaisien. En privilégiant le schéma suivant, qui reprend toutes les étapes d’une gestion écologique des déchets ménagers :

– Collecte et tri sélectifs des emballages carton-plastique-verre-métal.

– Collecte et traitement des fermentescibles par biométhanisation.

– Déchets ultimes en centre d’enfouissement technique pour ne pas avoir du tout recours à l’incinération.

La redéfinition du « déchet ultime » a entre-temps redonné un peu d’eau à notre moulin. En effet, on avait tendance à définir le déchet ultime comme un résidu d’incinération, ce qui faisait de l’incinération le passage obligé et quasi-exclusif de tout traitement des déchets. Même si la définition du déchet ultime a évolué en 1998 en devenant « l’objet d’un processus complet de tri… », elle reste relative et sujette à des interprétations très diverses. Et la circulaire du 28 avril 1998 nous rappelle expressément que "la définition précise du déchet ultime sera fonction des conditions locales." En tout cas pour nous l’incinération ne peut éventuellement intervenir qu’en bout de course, après tout ce qu’il est possible d’imaginer en terme de valorisation effective.

La Ville de Calais a donc initié en 1995 une politique globale de gestion de ses déchets, sur la base du programme électoral de la majorité municipale, avec comme axes essentiels :

– un engagement fort sur la valorisation maximale des déchets ménagers,

– un refus du recours systématique à l’incinération, notamment pour les communes disposant d’une possibilité d’accès à un centre d’enfouissement technique, en partant du principe que le stockage et la gestion confinée présentaient de meilleures garanties que l’incinération qui est une source de diffusion des micro-polluants. A l’époque, on ne parlait d’ailleurs pas autant dans le grand public des dioxines, et les choix que nous avons faits se sont avérés justes.

– un engagement également sur la maîtrise des coûts car la seule gestion acceptable des déchets ménagers est une gestion économe. Bien qu’étant dans une société de consommation il nous a toujours semblé indécent, notamment par rapport aux pays en difficulté, que la gestion des déchets ait un coût supérieur à la production de produits de première nécessité, tant ici en Europe qu’ailleurs dans le monde.

Pour exemple, le coût de gestion des déchets est de 150 € soit 1000 F par tonne, qui est un coût que l’on constate, qui correspond à environ 70 € pour la collecte et 80 € pour le transfert et le traitement.

Ce coût ramené au kilogramme correspond à un coût de 0,15 € soit 1 F par kilo de déchets.

Si l’on compare ce montant au prix des productions agricoles en France et encore plus dans les pays en voie de développement, on voit qu’un kilogramme de déchet coûte nettement plus cher qu’un kilo de céréales ou de pommes de terre.

Il y a tout de même nature à s’interroger sur la réalité économique de la gestion de nos déchets et donc, en tant que responsable politique, à veiller à ce que leur gestion s’insère dans une logique économique soutenable, et donc dans cette notion de développement durable pour laquelle les grandes déclarations ne trouvent leur sens que si elles peuvent s’inscrire dans une démarche pragmatique.

Comment donc concilier engagement fort de valorisation, maîtrise des coûts et développement durable dans la gestion de nos déchets ?

L’approche qui a été la nôtre a été basée sur le constat simple de la nature des déchets. Plus de la moitié de leur tonnage peut faire l’objet d’un traitement biologique, un quart peut être valorisé sous forme de matériaux, le quart restant étant considéré comme un déchet ultime.

Ce constat établi dès 1995 alors même que l’état affichait des objectifs de valorisation très faibles. 25% seulement étaient retenus dans les plans départementaux d’élimination des déchets, comme celui du Pas-de-Calais, et cela malgré le fait que nous ayons émis des réserves très franches, par délibération de notre conseil municipal dans le début de sa préparation.

Pour mener à bien cette politique, la ville de Calais a lancé une première étude sur la faisabilité d’un traitement par bio-méthanisation des déchets fermentescibles.

Cette étude a mis en évidence la potentialité d’un gisement qui devait porter, pour assurer une viabilité économique, sur une population de 150 000 habitants environ, et sur un coût de traitement dépendant d’une part de la valorisation énergétique et d’autre part des investissements.

Afin de rendre possible la mise en place de cette politique ambitieuse, la ville de Calais a engagé des actions sur plusieurs niveaux :

– mise en place d’un syndicat mixte qui regroupe les trois structures qui avaient la compétence déchets sur l’arrondissement de Calais afin d’arriver à la taille critique,

– communication à l’égard des élus et de la population pour sensibiliser à la nécessité de procéder à une gestion globale et des déchets et au traitement de la FFOM

– mise en place d’une collecte en quatre flux : verre, OM, emballages corps creux, fermentescibles.

Aujourd’hui, toute la ville de Calais c’est à dire 80 000 habitants sont desservis en porte à porte pour cette collecte en quatre flux, ce qui constitue un exemple unique en France. Tous les quartiers, tous les types d’habitats, sont concernés, certes avec des rendements et des qualités qui ne sont pas identiques, mais d’un point de vue social personne n’est exclu de la possibilité d’exercer le geste citoyen du tri.

Ainsi, le gisement est d’ores et déjà mobilisé sur la ville de Calais, le traitement étant aujourd’hui réalisé sous la forme de marché public. Cette étape était essentielle afin de mieux appréhender la nature des produits qui constituent la matière première traitée dans l’usine de biométhanisation.
La ville de Calais a, par ailleurs, adopté une stratégie de tri, originale, qui consiste a diriger le flux de journaux publicité et magazines avec le FFOM.

Ce choix permet un gain considérable d’équilibre en volume entre les flux de fermentescibles et d’emballages. Ce gain est important au niveau des volumes stockés chez l’habitant et au niveau de la collecte.

En effet, le coût de collecte à la tonne de la FFOM est souvent élevé du fait de quantités faibles à certaines périodes de l’année notamment en milieu urbain dense ou en habitat vertical.

De plus, d’un point de vue de l’hygiène la présence de papier dans les bacs assure une absorption des jus qui évite la fermentation, et de surcroît les papiers assurent un auto-nettoyage des bacs et donc un confort pour les habitants.

Pour ce qui concerne le traitement, la présence de papiers est considérée comme un élément favorable puisque la cellulose assure un rôle structurant, de plus le papier génère une production de gaz qui dans le choix de la biométhanisation entraîne une recette énergétique.

Enfin, le papier n’a pas besoin d’être trié et l’on évite donc un coût de tri important de l’ordre de 120 à 130 € pour une recette potentielle faible qui est de 60 €.

Compte tenu des nouvelles dispositions d’Eco-Emballages d’exclure ces flux des aides à la tonne triées, le choix de notre collectivité s’avère aujourd’hui judicieux : optimisation économique de la collecte, meilleure hygiène de stockage, absence de tri, traitement économiquement plus rentable.

L’ensemble de ce dispositif est opérationnel sur l’ensemble de la ville de Calais et donne satisfaction.

Toutefois, il faut reconnaître que les soutiens à la gestion des flux de fermentescibles sont faibles et que l’absence de durabilité et de pérennité des dispositifs mis en place par les pouvoirs publics sont extrêmement pénalisants pour les collectivités qui s’engagent dans une telle démarche.

– Lorsque nous avons fait des choix de stratégies d’investissement, l’ADEME annonçait 50% de subvention sur les équipements.
– Lorsque nous avons lancé les appels d’offres après avoir réalisé les études nécessaires les aides annoncées n’étaient plus que de 25% !
Aujourd’hui nous nous apprêtons à attribuer des marchés sans aucune certitude d’aide financière.
Comment une filière peut-elle se mettre en place dans ces conditions ?
Comment des élus locaux responsables des deniers publics peuvent-ils mettre en place une politique de gestion durable des déchets alors que les conditions extérieures varient au gré des aléas politiques ou de l’absence de programmation ?
Comment l’Etat qui a mis 6 ans pour décider que la notion de déchet ultime devait être précisée à l’échelon des plans départementaux pouvait-il attendre que les collectivités locales respectent l’échéancier du 1er juillet 2002, alors que les plans qui devaient définir le contenu des échéanciers n’étaient pas arrêtés ?

Alors qu’en 10 ans l’Etat n’a pas su définir les objectifs, comment les collectivités pouvaient-elles les atteindre en quelques mois ? On aurait pu penser en 1999 que le gouvernement aurait donné un sérieux coup de pouce à la valorisation, en ramenant le taux de TVA à 5,5% au lieu de 20,6% précédemment. Malheureusement cette baisse de TVA a été appliquée à toute la filière déchets sans exception, c’est à dire y compris pour l’incinération, si bien qu’on n’a pas eu réellement de mesure discriminatoire pour favoriser la véritable valorisation. Rien n’a été pris en compte non plus pour les déchets organiques. Autant dire qu’on n’a pas vu beaucoup de cohérence dans ce domaine de la part du précédent gouvernement, pourtant à participation écologiste. Il nous faut bien le reconnaître.

Les plus audacieuses des collectivités, pour répondre aux objectifs théoriques affichés, ont pris des risques et certaines d’entre elles se trouvent dans des situations économiques et politiques périlleuses (cf. Rambouillet)

La prudence doit donc s’imposer pour les élus. Mais cette prudence ne doit pas pour autant conduire à l’inaction ou à l’absence d’engagement.

C’est pourquoi malgré l’absence de cohérence dans les soutiens publics et le manque de clarté dans la politique de gestion des fermentescibles, les élus du Calaisis ont continué la préparation de leur projet de réalisation d’une usine de bio-méthanisation.

Celui-ci devait répondre à un objectif clair : traiter les 27 000 tonnes de FFOM produites sur le territoire syndical dans des conditions de respect de l’environnement optimum, en produisant du compost de qualité et à un prix qui soit cohérent avec le prix du marché, c’est à dire inférieur au prix de l’incinération puisque la production de la FFOM génère un surcoût de collecte significatif, et comparable au prix du compostage puisque celui-ci est directement concurrentiel.

Cette équation semblait à l’époque d’une résolution assez facile, aux dires des bureaux d’études chargés de nous assister dans nos réflexions mais aussi selon les expressions mêmes des constructeurs.

En effet, nous avons visité en délégation (de plus d’une quinzaine d’élus et fonctionnaires) de nombreuses installations dans plusieurs pays d’Europe du Nord.

A chaque visite, il nous a été confirmé la faisabilité du projet dans les conditions techniques et économiques que nous souhaitions.

Nous avons donc confié à un assistant à maître d’ouvrage le soin de réaliser un cahier des charges pour lancer le marché selon la procédure restreinte d’appel d’offres sur performance.

Cinq candidats furent admis à concourir et nous avons eu la surprise de constater que deux seulement ont présenté une offre et que les prix d’investissement dépassaient de 15 et 30% la borne supérieure que nous avions fixée.

Il convient de noter que nos exigences techniques étaient fortes. Elles incluaient aussi une démarche HQE. D’autre part, le DCE ne permettait pas aux candidats d’offrir un prix d’appel en tablant sur des négociations et avenants ultérieurs pour rétablir leurs objectifs de marge.

Cet écart entre les prévisions et les offres nous a amenés à déclarer la procédure sans suite et à relancer un nouvel appel d’offres toujours selon la même procédure mais en tenant compte des retours d’expérience de la première consultation. Et les échanges d’informations obtenues auprès des quelques autres collectivités engagées dans des appels d’offres ont permis de montrer que nous étions loin d’être les seuls à subir ce genre de mésaventure.

Nous avons donc décidé de modifier divers points du DCE en ayant rappelé au préalable aux différents acteurs, services de nos collectivités, AMO et industriels, la logique de notre démarche et fait largement savoir notre refus d’accepter comme acquis le relèvement général des prix de référence du marché, lié à l’arrêt de la mise directe en CET d’OM (juillet 2003).

Les ajustements du DCE ont principalement porté sur les points suivants :

– un assouplissement de certains objectifs ou impositions techniques, en maintenant cependant la totalité de ceux qui conditionnent la maîtrise de la qualité du compost ;

– nous n’imposons plus de seuils de garantie exigés : les candidats proposent eux-mêmes les seuils qu’ils maîtrisent vraiment ; ces seuils étant fixés par les candidats, ils deviennent alors un critère fort d’évaluation pour les offres qui nous sont présentées ;

– nous réaffirmons notre volonté d’un dimensionnement pour le seul tonnage nominal, refusant ainsi tout pari des candidats sur un amortissement ultérieur des charges fixes sur des tonnages plus grands qui « feraient passer » leurs choix de capacité des équipements élémentaires.

Nous avons également reconduit un long délai de réponse (3 mois), compatible avec l’exigence de notre demande de faire preuve de créativité pour atteindre l’objectif économique, délai que nous venons d’accepter de prolonger d’un mois supplémentaire à la demande des candidats.

Les offres nous seront remises dans un mois et nous pourrons alors vérifier si nous avons, ou non, été entendus.

Le constat aujourd’hui en France est clair. Malgré un désengagement de l’Etat et de l’ADEME, de nombreuses collectivités territoriales ou syndicats de traitement ont des démarches volontaires, plusieurs projets n’ont pu aboutir et ceux qui sont formalisés sont confrontés à des coûts de gestion très élevés.

Les constructeurs qui sont très spécialisés et constitués de structures légères sont, compte tenu du climat d’austérité du marché, dans l’obligation de faire peser les coûts de structure, qu’ils soient commerciaux ou de recherche développement, sur les rares dossiers qui se présentent. Ce qui engendre des coûts d’investissement relatifs sans mesure par rapport à d’autres types d’ingénierie comme c’est le cas pour les centres de tri ou le traitement de l’eau.

Nous pouvons d’ores et déjà nous interroger sur le devenir de la filière méthanisation en France, compte tenu des nombreux blocages que nous venons d’énumérer. Blocages que nous ressentons aussi bien de la part des pouvoirs publics que des constructeurs.

Les pouvoirs publics souhaitent-ils réellement voir se développer cette filière de traitement, qu’ils n’ont jamais soutenu de manière spécifique et qui a fait les frais de l’incohérence des politiques successives ?

Si la réponse est affirmative alors :

– pourquoi l’ADEME n’aide t-elle pas les projets, avec des taux d’aides significatifs et discriminatoires, qui compenseraient le surcoût généré par la création au lancement de la filière ?

– pourquoi la valorisation énergétique notamment électrique ne fait-elle pas l’objet d’un soutien correct comme c’est le cas pour l’éolien, alors que les taux actuels sont inférieurs à la valorisation du gaz de décharge.

Pour ce qui concerne les constructeurs, il me semble juste, également, qu’ils s’interrogent sur le coût d’investissement des procédés qu’ils proposent et qu’une mise en cohérence, avec les coûts de marchés des autres filières, soit réalisée.

Il faut mettre en garde les constructeurs sur les prix qu’ils pratiquent et sur la tentation qu’ils auraient de vouloir instaurer sur le marché un « prix référence ». La bataille pour la méthanisation n’est pas gagnée d’avance. Ce sont toujours les élus qui prennent les décisions. Or les élus, dans leur immense majorité, n’ont pas d’affinités particulières ou naturelles pour tel ou tel procédé. Ceux qui aujourd’hui préconisent la méthanisation parce que c’est dans l’ère du temps, peuvent du jour au lendemain se rabattre à nouveau sur l’incinération si on arrive aux mêmes coûts. L’incinération n’est pas en perte de vitesse et ces élus auront vite fait de se trouver un bureau d’études qui leur vantera à nouveau les « mérites » de l’incinération. Après tout, les bureaux d’étude ne nous vendent jamais que ce qu’on veut bien leur acheter !

Les Collectivités quant à elles sont prêtes à relever le défi, le grand nombre de projets à l’étude le démontre. Toutefois, il ne peut être raisonnable de penser qu’il appartient aux collectivités, souvent de petite taille, même si elles sont responsables et si elles s’engagent résolument dans une politique de développement durable, de supporter les surcoûts importants d’une absence de politique globale ou d’une mauvaise gestion de la filière dans son ensemble.

Il appartient à l’Etat, à l’ADEME de clarifier leur position et de prendre leurs responsabilités. Les constructeurs doivent concevoir des projets qui s’insèrent dans une réalité économique viable. Ils trouveront alors dans les collectivités locales les maîtres d’ouvrage pour leur proposer des projets ambitieux.

Jean-Marc BEN

Paris, le 29 janvier 2003

Petit lexique :
OM = Ordure Ménagère
FFOM : Fraction Fermentescible des Ordures Ménagères
CET : Centre d'Enfouissement Technique
AMO = Assistant à Maître d'Ouvrage, d'après ce qui précède.
HQE = Haute Qualité Environnementale (sauf erreur)
DCE = ?